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矿山生态恢复治理政策(矿山环境保护措施)

2023-01-30 发布

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#环保政策#

矿产资源的长期开发利用造成了我国严重的生态环境问题,我国矿山环境亟待治理和恢复。20世纪80年代中期以来,中国政府积极推行土地利用评价规划、环境影响评价、“三同时”、探矿权采矿权许可、限期治理、矿产资源规划等制度。极大地促进了矿山环境治理和恢复。然而,中国的矿山环境问题仍然十分严重,矿山环境恢复政策仍然需要创新。

1.中国矿山环境治理与恢复政策评述

(1)相关法律法规和制度

在中国制定的环境保护法、矿产资源法、煤炭法、水土保持法等法律法规和大量矿产资源开发利用条例中,明确规定开发利用矿产资源应当注重环境保护。①法律法规。《环境保护法》第十九条规定,“开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境”。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出,要建立和完善自然资源有偿使用和生态环境恢复的经济补偿机制。1997年实施的《矿产资源法》明确规定,耕地、草地、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。《矿产资源法实施细则》对矿山开发中水土保持、土地复垦和环境保护的具体要求作出了具体规定。②生态环境影响评价体系。1979年我国《环境保护法》(试行)首次规定了这一制度,1989年颁布的《环境保护法》又重申了这一制度。矿产资源项目生态环境影响评价体现了预防为主的环境保护战略方针,基本保证了新建项目的合理选址和布局。③在我国,探矿权和采矿许可证、土地利用评价规划、矿产资源规划等制度也对矿山环境问题提出了要求。

(2)排污费和生态环境补偿费

1.排污费。收费制度是指向环境排放污染物或者超标排放污染物的排污者按照国家法律法规和污染物排放标准缴纳一定的污染防治费的制度,旨在加强环境监督管理。中国于1982年开始实施这一制度。从理论上讲,排污收费制度内部化了矿产资源开发企业的外部环境成本,在一定程度上促进了矿产资源开发商重视环境保护,积极防治污染。同时,排污费也为矿山生态环境保护筹集了部分资金,可以在一定程度上减轻财政负担。但是,在实践中,排污收费也存在一些问题,如单纯超标收费、单因素收费、标准过低等。2003年,中国颁布了新的排污费征收使用管理条例。在实践中,解决矿山环境问题还存在标准低、管理不严等问题,难以有效保护矿山生态环境。

2.生态环境补偿。生态补偿费属于边际外部成本中的生态损害损失,是对排污费的补充。中国最早的矿产资源环境管制实践始于1983年。云南省以昆阳磷矿为试点,每吨矿石征收0.3元,用于恢复矿区植被等生态环境破坏,取得了良好的效果。90年代中期,广西、福建、江苏等省市都制定了管理办法试行。实践证明,生态环境补偿费在促进矿区生态环境恢复和治理、增加矿山安全投入、缓解矿山事故发生等方面发挥了积极作用。但由于缺乏严格的法律依据,不仅增加了征收的难度,而且在2002年整治乱收费的过程中,很多地方的生态环境补偿费的征收也因缺乏立法依据而被取消。

(3)矿产资源补偿费和资源税

1.矿产资源补偿费。1994年,我国开始实施《矿产资源补偿费征收管理条例》,对矿产资源开发征收资源补偿费。从理论上讲,矿产资源补偿费是国家作为资源所有权向资源使用者征收的财产权。其主要目的是补偿矿产资源的使用者成本。补偿费的目的主要是为了矿产资源勘探等活动,因此补偿费的性质和主要目的不是为了治理矿山环境。实践中,矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收,征收对象为开采矿产资源的采矿权人。矿产资源补偿费纳入国家财政预算,专项管理。它们主要用于矿产资源勘探,但用于矿山环境治理的部分非常有限。

2.资源税。资源税是国家凭借政治权利对矿山企业征收的一种税。其主要目的是调节资源开发中的差别收入,促进资源的合理开发利用。1994年税制改革后,矿产资源税被划为地方税,纳入地方财政收入。在使用方向上,很难保证按照相关法律文件要求的方向使用。实践中很难达到调节差别收入和恢复生态环境的作用。特别是在地方财政收入紧张的情况下,更难以保证这部分财政收入用于生态保护和修复。

(4)矿山环境治理恢复保证金制度

矿山环境恢复保证金是国家保证矿山履行矿山环境恢复义务的重要手段。保证金的本质是采矿者为了履行矿山环境恢复的义务,按照政府规定的时间和数量提交保证金。如果矿工按规定履行了矿山环境恢复义务,政府将退还保证金。否则,政府可以用这笔资金来恢复矿山环境。上世纪90年代,我国部分省(区)试行了保证金制度,如广西、广东、浙江、山东等省(区),但内容各有不同。2006年,《矿山环境治理恢复保证金制度》正式颁布,目前已在10个省份实施。实践证明,保证金制度是保证矿山土地复垦的一项有效而重要的制度。它的实施,不仅体现了采矿权人对环境治理和土地复垦的义务,而且从根本上消除了全国各地新矿和许多小矿开采造成的污染源。但是,这一制度在我国还处于初步探索阶段,还有许多问题需要完善。

从我国现有矿山环境治理与恢复的政策实践来看,其政策主要属于命令控制。这些措施没有从根本上触及矿产开发企业的经济利益,没有将开发行为所造成的社会成本内部化,没有形成鼓励企业保护环境的经济机制,没有适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理规则(任勇,2007)。在实践中,矿山环境治理和生态恢复的责任仍然主要由政府和社会承担。矿山企业作为生态环境损害的主体,并没有承担起应有的责任,矿山环境污染和生态破坏的赔偿仍处于探索阶段。

二.国外矿山环境治理的政策和经验

如何解决矿产资源开发的环境问题,国外工业发达国家在20世纪初就开始重视,并在矿区环境治理和生态修复方面积累了丰富的经验,形成了许多行之有效的生态损害补偿法律、机制和管理方法。其中,最典型的是美国、德国等国建立的“修复(治理)基金”和“矿区生态环境补偿保证金”制度。新矿和老矿分别补偿,补偿主要包括土地复垦和生态修复。20世纪80年代以来,许多工业化国家的矿区生态环境恢复都走上了蓬勃、正常的发展轨道(胡,,2005)。

美国是最早重视矿区生态环境恢复的国家之一。《采矿租赁法》和《露天采矿管理和复垦法》提出了矿山生态恢复的要求。1977年,美国国会通过并颁布了第一部关于矿区生态系统恢复的国家法规---《露天采矿管理和复垦法》。法律规定,在生态治理责任方面,法律颁布前后的矿区破坏应区别对待:凡颁布后的矿区生态破坏,应“谁破坏谁恢复”,矿主应100%修复;该法颁布前被破坏的废弃矿区,将由国家通过设立治理基金进行恢复。美国的国库账本里有“废矿回收处理(复垦)基金”,各州也有自己的废矿回收处理基金。此外,美国在资源开发过程中,将采矿许可证制度与生态补偿和修复挂钩,实行修复和管理保证金制度。采矿许可证申请获得批准但未正式颁发前,申请人应当缴纳恢复治理保证金。保证金用于支付采矿者未执行恢复和治理计划时的恢复和治理作业费用。每个许可证提交的保证金不得少于10,000美元,并在修复和处理完成并通过验收后返还。美国也是较早开展矿区土地复垦的国家。目前,露天矿和硬岩矿山的土地复垦由不同的管理体制管理。

德国也是较早开展矿区环境管理的国家之一。根据新老矿区的不同情况,德国联邦政府采取了相应的解决方案,并取得了显著成效。对于历史遗留的老矿区,专门成立矿山复垦公司负责这项工作。填海所需资金由政府全额拨款,联邦政府占75%,州政府占25%。对于新开发的矿区,根据《联邦矿山法》的相关规定,矿区所有者必须提出矿区复垦的具体措施,这应该是获得批准的前提条件;必须预留复垦专项资金,其数量根据复垦任务量确定,一般占企业年利润的3%;采矿占用的森林、草地,必须异地同等面积恢复。在开发和复垦过程中,政府制定了严格的环境保护法规和标准,并定期进行专项检查,确保复垦工作落到实处。

可以看出,国外发达国家在处理矿山环境问题上采取的政策措施主要包括:一是加强立法。例如,美国的矿山租赁法、露天采矿管理和复垦法等。,明确了矿山建设和矿区管理中的矿山环境问题。二是区分新账和旧账,建立“保证金”和“治理基金”制度。对于新账户,新账户全部由矿山开发商以保证金的形式进行修复,用于矿山环境治理修复;对于历史遗留问题,由国家建立治理基金组织恢复;三是强调矿山企业的环境责任。明确矿山环境问题主要是矿山企业造成的,应由企业承担。

三.中国矿山环境治理与恢复政策创新

(1)明确矿山企业的环境主体责任

我国矿山环境治理与恢复的思路应该是改变以政府为中心的治理模式,明确以企业为中心的治理模式。首先,矿山企业是矿山生态环境破坏的责任主体。按照“谁污染、谁治理”的原则,企业应成为矿山环境恢复治理的主体。当然,在具体实施过程中,需要注意的是,“污染者付费”是一个经济原则,而不是技术原则,因为有些污染问题不是单个企业在技术上可以治理的,而是一种经济补偿。第二,公司治理比政府治理更有效率。因为企业是清楚环境治理的成本和收益的,以排污费为例,理想的费率要求政府知道企业的边际环境成本曲线和边际收益曲线,而企业显然没有积极性告诉政府收益曲线,政府知道边际外部成本非常复杂。因此,考虑到企业负担,制定的排污费费率相对较低,导致部分企业“守法成本高,违法成本低”。第三,有利于促进企业的技术创新。表面上看,矿山企业为环境成本买单,增加了企业的成本,但从长远和综合效益分析,企业的竞争力会更强。矿山不仅是生产者,也是技术创新的主力军。如果公司治理的主体责任不明确,企业就没有积极性进行环境保护或资源节约的技术创新。只有当企业意识到这种创新带来的收益超过其成本时,才是合理的。

(二)尽快建立矿山生态补偿机制。

生态补偿作为一种保护生态环境的经济机制,已经在中国逐步得到研究和实践。2005年底通过的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和国家“十一五”规划纲要明确提出,要尽快建立生态补偿机制。2007年8月,国家环保总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,将矿产资源开发生态补偿作为四个试点领域之一。建立矿产资源开发的生态补偿机制,应做好以下几个方面的工作:一是明确生态补偿的主体。矿产资源开发生态补偿具有损害主体明确、责任具体的特点,明显不同于其他领域的生态补偿。因此,一般来说,矿产资源开发生态补偿的主体是矿山企业,应严格按照“谁破坏,谁治理”的原则,明确界定矿山企业的环境治理责任。第二,制定科学的补偿标准。矿产资源开发造成的生态系统服务价值损失是矿产资源开发生态补偿的理论基础。因此,有必要加强对矿产资源开发生态环境损失评估的研究,为制定科学合理的补偿标准提供理论依据。另一方面,在实践中,矿产资源开发的生态补偿标准可以通过机会成本、替代成本甚至协商的方法来确定。第三,创新生态补偿的形式。在生态补偿过程中,补偿形式应多样化,包括对周围居民的货币补偿、土地复垦等恢复生态环境的方式,以及货币邀请政府或专业部门恢复环境。

(3)完善矿山环境治理修复保证金制度。

首先,要科学区分新账和旧账。要科学界定矿山生态环境问题,这些问题是过去历史遗留下来的旧账,是矿产资源开发企业在制定法规后新产生的问题。第二,完善矿产开采许可证制度。必须在采矿许可证制度中明确规定,矿山环境治理恢复保证金的缴纳是取得采矿许可证的前提条件之一,以督促矿山企业缴纳全额保证金,为今后的环境治理提供必要的资金。第三,加强生态环境评价体系。矿山环境恢复保证金的返还标准是矿山生态环境恢复,要求对矿山生态环境恢复进行评价。第四,改革企业成本核算制度。在现行矿山企业成本核算体系中,矿山企业生态环境补偿与恢复费用不计入矿山企业成本。一个完整的企业成本应该包括三部分:生产成本、资源使用者成本和生态环境成本。

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